Thủ tục là cách thức tiến hành một công việc và nội dung, trình tự nhất định, theo quy đinh của nhà nước. Như vậy, hoạt động quản lí nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định.
Các hoạt động quản lí khác nhau cần có các thủ tục khác nhau để tiến hành. Tương ứng với ba lĩnh vực hoạt động của nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) là ba nhóm thủ tục: Thủ tục lập pháp, thủ lục hành chính, thủ tục tư pháp.
Luật sư tư vấn pháp luật - Tổng đài tư vấn (24/7): 1900 6198
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, thủ tục là cách thức tiến hành một công việc và nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước. Như vậy, hoạt động quản lí nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định. Mỗi hoạt động quản lí theo cách nói thông thường (ví dụ, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động cấp giấy phép, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính...) thực chất là một chuỗi những hoạt động diễn ra theo trình tự nhất định mà mỗi hoạt động cụ thể trong đó có thể được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau, ở những thời điểm khác nhau, với nội dung và nhằm những mục đích khác nhau. Kết quả của hoạt động quản lí phụ thuộc vào nhiều yếu tố trong đó phụ thuộc một phần đáng kể vào số lượng, thứ tự các hoạt động cụ thể, mục đích, nội dung, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong một chuỗi hoạt động thống nhất, tức là phụ thuộc vào thủ tục tiến hành các hoạt động quản lí. Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành bộ máy nhà nước cũng như bảo đảm quyền và lợi ích của người dân. Chính vì vậy, thủ tục tiến hành các hoạt động quản lí nhà nước được quan tâm cả dưới góc độ nghiên cứu khoa học, xây dựng pháp luật và thực hiện thủ tục trên thực tế. Bản thân thủ tục không có mục đích tự thân, thủ tục chỉ thể hiện cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động của nhà nước. Vì vậy, thủ tục bị quy định bởi chính các hoạt động quản lí. Nói cách khác, các hoạt động quản lí khác nhau cần có các thủ tục khác nhau để tiến hành. Tương ứng với ba lĩnh vực hoạt động của nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) là ba nhóm thủ tục: Thủ tục lập pháp, thủ lục hành chính, thủ tục tư pháp.
Thủ tục lập pháp là thủ tục làm hiến pháp và làm luật, do các chủ thể sử dụng quyền lập pháp tiến hành. Thủ tục tư pháp là thủ tục giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính, lao động, kinh tế, do các chủ thể sử dụng quyền tư pháp tiến hành. Thủ tục hành chính là thủ tục tiến hành các hoạt động quản lí hành chính nhà nước được thực hiện bởi các chủ thể sử dụng quyền hành pháp. Có nhiều cách hiểu khác nhau về thủ tục và thủ tục hành chính. Có quan điểm cho rằng thủ tục là trình tự giải quyết một công việc, một loại việc. Lẽ dĩ nhiên, thứ tự diễn biến về mặt thời gian (trình tự) của các hoạt động quản lí là nội dung quan trọng của thủ tục nhưng hiểu thủ tục theo nghĩa hẹp như vậy là hạ thấp vai trò, ý nghĩa của thủ tục trong quản lí. Ngược lại, quan điểm khác lại cho rằng trình tự nằm ngoài phạm vi khái niệm thủ tục, chẳng hạn Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật xác định “Luật này quy định thẩm quyển, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cách hiểu này cũng làm sai lệch khái niệm thủ tục bởi lẽ nói đến thủ tục trước hết phải nói đến trình tự thực hiện các hoạt động trong quá trình giải quyết một công việc nhất định. Cũng có quan điểm cho rằng thủ tục hành chính là tổng thể các quy phạm pháp luật xác định các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào các quan hệ xã hội do luật hành chính xác lập nhằm thực hiện các quy phạm vạt chất của luật hành chính. Thực ra thủ tục hành chính do quy phạm pháp luật hành chính quy định nên thủ tục hành chính là nội dung của một nhóm quy phạm pháp luật hành chính (thường gọi là quy phạm thủ tục) chứ thủ tục khống phải là quy phạm pháp luật.
Xem thêm thông tin tại:tư vấn pháp luật hành chính
Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết đại hội Đảng VII, Nghị quyết trung ương lần thứ 8 khoá VII. Nghị quyết đại hội Đảng VIII, IX, X) và các văn bản pháp luật (Nghị quvết của Chính phủ số 38/CP ngày 4/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010) thì thủ tục hành chính có nội dung rất rộng, bao gồm:
- Số lượng các hoạt động cụ thể cần thực hiện để tiến hành những hoạt động quản lí nhất định;
- Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể;
- Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể;
- Trình tự của các hoạt động cụ thể; mối liên hệ giữa các hoạt động đó.
Có thể nói, đây là cách hiểu đầy đủ nhất về thủ tục hành chính. Cách hiểu này cho phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của thủ tục hành chính trong quản lí nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng, biện pháp thích hợp để cải cách thủ tục hành chính nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lí nhà nước trong điều kiện hiện nay.
Quản lí hành chính là hoạt động đa dạng và phức tạp nên thủ lục hành chính cũng đa dạng, phức tạp theo. Thủ tục hành chính hợp lí sẽ tạo nên sự hài hòa, thống nhất trong bộ máy nhà nước, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, góp phần thúc đẩy xã hội phát triển. Thủ tục hành chính bất hợp lí là mảnh đất tốt cho tệ tham nhũng, cửa quyền, làm giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền. Do vai trò quan trọng của thủ tục hành chính như vậy nên số lưựng quy phạm pháp luật quy định về thủ tục hành chính chiếm tỉ trọng khá lớn trong số quy phạm pháp luật hành chính nhằm tránh tình trạng các chủ thể thực hiện thủ tục không thực hiện thủ tục theo đúng thứ tự cần thiết, loại bỏ một số hoạt động quan trọng hay thực hiện những hoạt động không cần thiết.
Như vậy, thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính bao gồm trình tự, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lí hành chính nhà nước.
Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết đại hội Đảng VII, Nghị quyết trung ương lần thứ 8 khoá VII. Nghị quyết đại hội Đảng VIII, IX, X) và các văn bản pháp luật (Nghị quvết của Chính phủ số 38/CP ngày 4/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010) thì thủ tục hành chính có nội dung rất rộng, bao gồm:
- Số lượng các hoạt động cụ thể cần thực hiện để tiến hành những hoạt động quản lí nhất định;
- Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể;
- Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể;
- Trình tự của các hoạt động cụ thể; mối liên hệ giữa các hoạt động đó.
Có thể nói, đây là cách hiểu đầy đủ nhất về thủ tục hành chính. Cách hiểu này cho phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của thủ tục hành chính trong quản lí nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng, biện pháp thích hợp để cải cách thủ tục hành chính nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lí nhà nước trong điều kiện hiện nay.
Quản lí hành chính là hoạt động đa dạng và phức tạp nên thủ lục hành chính cũng đa dạng, phức tạp theo. Thủ tục hành chính hợp lí sẽ tạo nên sự hài hòa, thống nhất trong bộ máy nhà nước, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, góp phần thúc đẩy xã hội phát triển. Thủ tục hành chính bất hợp lí là mảnh đất tốt cho tệ tham nhũng, cửa quyền, làm giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền. Do vai trò quan trọng của thủ tục hành chính như vậy nên số lưựng quy phạm pháp luật quy định về thủ tục hành chính chiếm tỉ trọng khá lớn trong số quy phạm pháp luật hành chính nhằm tránh tình trạng các chủ thể thực hiện thủ tục không thực hiện thủ tục theo đúng thứ tự cần thiết, loại bỏ một số hoạt động quan trọng hay thực hiện những hoạt động không cần thiết.
Như vậy, thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính bao gồm trình tự, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lí hành chính nhà nước.
Mặc dù có nhiều thủ tục hành chính khác nhau nhưng do tính thống nhất của quản lí hành chính nhà nước nên các thủ tục hành chính có một số đặc điểm chung sau đây:
Thứ nhất, thủ tục hành chính là thủ tục thực hiện các hoạt động quản lí nhà nước hay thủ tục hành chính được thực hiện bởi các chủ thể quản lí hành chính nhà nước.
Các hoạt động quản lí diễn ra trong lĩnh vực nào được thực hiện theo thủ tục pháp luật quy định trong lĩnh vực đó. Hoạt động quản lí trong lĩnh vực hành pháp (quản lí hành chính nhà nước) được thực hiện theo thủ tục hành chính. Quản lí hành chính nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước trao quyền, trong đó quan trọng nhất phải kể đến các cơ quan hành chính, các cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan này. Vì cơ quan hành chính có chức năng quản lí hành chính nhà nước nên các chủ thể trong hệ thống cơ quan đó không chỉ thực hiện phần lớn các thủ tục hành chính mà còn thực hiện những thủ tục liên quan đến các hoạt động quản lí hành chính quan trọng nhất. Ngoài cơ quan hành chính, các cơ quan nhà nước khác cũng tiến hành các thủ tục hành chính khi thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước như khi các cơ quan đó xây dựng, củng cố chế độ công tác nội bộ; các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện thủ tục hành chính khi tiến hành các hoạt động quản lí hành chính được Nhà nước trao quvền trong những trương hợp cụ thể do pháp luật quy định. Các chủ thể nói trên, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, khi tiến hành các hoạt động khác như hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp thì không phải là chủ thể quản lí hành chính nhà nước và hoạt động mà các chủ thể này tiến hành không tuân theo thủ tục hành chính.
Thứ hai, thủ tục hành chính do quy phạm pháp luật hành chính quy định.
Quy phạm pháp luật hành chính bao gồm quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục. Ọuy phạm nội dung trực tiếp quy định những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước; quy phạm thủ tục quy định cách thức thực hiện quy phạm nội dung (bao gồm quy phạm nội dung luật hành chính và một số quy phạm nội dung của các ngành luật khác như hôn nhân gia đình, đất đai, dân sự...). Sở dĩ thủ tục hành chính phải được quy phạm pháp luật hành chính quy định, vì:
1. Các quan hệ thủ tục hành chính là đối tượng điều chỉnh của luật hành chính;
2. Thủ tục hành chính do nhiều chủ thể tiến hành, muốn tạo ra sự thống nhất trong hoạt động quản lí tất yếu phải được thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành;
3. Thủ tục hành chính liên quan trực tiếp đến việc thực hiện thẩm quyền của chủ thể quản lí nên cần tránh sự lạm quyền, lộng quyền hay không thực hiện hết thẩm quyền;
4. Nhiều thủ lục hành chính là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ và chặt chẽ thì sẽ khó khăn trong việc ngăn ngừa khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Thứ ba, thủ tục hành chính có tính mềm dẻo, linh hoạt.
Hoạt động quản lí hành chính nhà nước vốn phong phú, đa dạng. Nội dung và cách thức tiến hành từng hoạt động cụ thể chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau như thẩm quyền, năng Ịực của chủ thể quản lí, đặc điểm của đối tượng quản lí, điều kiện, hoàn cảnh diễn ra hoạt động quản lí... Mỗi yếu tố đó lại chịu sự tác động đan xen phức tạp của các yếu tố kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội khiến cho hoạt động quản lí hành chính trở nên hết sức sống động. Thủ tục hành chính với tính chất là cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lí đương nhiên phải linh hoạt mới có thể tạo nên quy trình hợp lí cho từng hoạt động quản lí cụ thể. Do vậy. không thể có một thủ tục hành chính duy nhất cho toàn bộ hoạt động quản lí hành chính nhà nước mà có rất nhiều thủ tục hành chính. Thậm chí để giải quyết một loại công việc nhất định cũng có thể cần các thủ tục hành chính khác nhau. Ví dụ, pháp luật quy định hai thủ tục xử phạt vi phạm hành chính là thủ tục đơn giản và thù tục có lập biên bản. Việc định ra hai thủ tục để xử phạt vi phạm hành chính vừa dơn giản, thuận tiện cho người xừ phạt và người bị xử phạt trong trường hợp có thể, vừa đảm bảo lính chặt chẽ, có cơ sở cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, so với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, nhu cầu bãi bỏ thủ tục hành chính cũ, đưa ra thủ tục mới, thay đổi các thủ tục đã có mặt khá thường xuyên đảm bảo thích ứng với sự biến đổi linh hoạt của hoạt động quản lí. Khi xây dựng thủ tục hành chính nếu nhận thức đúng đắn về đặc điểm này sẽ tạo ra sự linh hoạt, mềm dẻo cho hoạt động quản lí, nếu phủ nhận đặc điểm này có thể làm đơ cứng hoạt động quản lí, kìm hãm quá trình phát triển xã hội. Sự cường điệu tính linh hoạt của thủ tục hành chính cũng có thể dẫn đến việc đặt ra quá nhiều thủ tục một cách không cần thiết hoặc thay đổi thủ tục một cách tuỳ tiện làm cho hoạt động quán lí thiếu ổn định.
Hoạt động quản lí hành chính nhà nước vốn phong phú, đa dạng. Nội dung và cách thức tiến hành từng hoạt động cụ thể chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau như thẩm quyền, năng Ịực của chủ thể quản lí, đặc điểm của đối tượng quản lí, điều kiện, hoàn cảnh diễn ra hoạt động quản lí... Mỗi yếu tố đó lại chịu sự tác động đan xen phức tạp của các yếu tố kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội khiến cho hoạt động quản lí hành chính trở nên hết sức sống động. Thủ tục hành chính với tính chất là cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lí đương nhiên phải linh hoạt mới có thể tạo nên quy trình hợp lí cho từng hoạt động quản lí cụ thể. Do vậy. không thể có một thủ tục hành chính duy nhất cho toàn bộ hoạt động quản lí hành chính nhà nước mà có rất nhiều thủ tục hành chính. Thậm chí để giải quyết một loại công việc nhất định cũng có thể cần các thủ tục hành chính khác nhau. Ví dụ, pháp luật quy định hai thủ tục xử phạt vi phạm hành chính là thủ tục đơn giản và thù tục có lập biên bản. Việc định ra hai thủ tục để xử phạt vi phạm hành chính vừa dơn giản, thuận tiện cho người xừ phạt và người bị xử phạt trong trường hợp có thể, vừa đảm bảo lính chặt chẽ, có cơ sở cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, so với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, nhu cầu bãi bỏ thủ tục hành chính cũ, đưa ra thủ tục mới, thay đổi các thủ tục đã có mặt khá thường xuyên đảm bảo thích ứng với sự biến đổi linh hoạt của hoạt động quản lí. Khi xây dựng thủ tục hành chính nếu nhận thức đúng đắn về đặc điểm này sẽ tạo ra sự linh hoạt, mềm dẻo cho hoạt động quản lí, nếu phủ nhận đặc điểm này có thể làm đơ cứng hoạt động quản lí, kìm hãm quá trình phát triển xã hội. Sự cường điệu tính linh hoạt của thủ tục hành chính cũng có thể dẫn đến việc đặt ra quá nhiều thủ tục một cách không cần thiết hoặc thay đổi thủ tục một cách tuỳ tiện làm cho hoạt động quán lí thiếu ổn định.
Bài viết được thực hiện bởi: thạc sĩ, luật sư Phạm Ngọc Minh - Giám đốc Công ty Luật TNHH Everest, Giảng viên khoa Luật kinh tế - Trường Đại học Hòa Bình
Xem thêm:
- Giới thiệu về Công ty Luật TNHH Everest
- Luật sư của Công ty Luật TNHH Everest
- Hoạt động vì cộng đồng của Công ty Luật TNHH Everest
Khuyến nghị của Công ty Luật TNHH Everest:
- Bài viết được luật sư, chuyên gia của Công ty Luật TNHH Everest thực hiện nhằm mục đích nghiên cứu khoa học hoặc phổ biến kiến thức pháp luật, hoàn toàn không nhằm mục đích thương mại.
- Bài viết có sử dụng những kiến thức hoặc ý kiến của các chuyên gia được trích dẫn từ nguồn đáng tin cậy. Tại thời điểm trích dẫn những nội dung này, chúng tôi đồng ý với quan điểm của tác giả. Tuy nhiên, quý Vị đây chỉ nên coi đây là những thông tin tham khảo, bởi nó có thể chỉ là quan điểm cá nhân người viết.
- Trường hợp cần giải đáp thắc mắc về vấn đề có liên quan, hoặc cần ý kiến pháp lý cho vụ việc cụ thể, Quý vị vui lòng liên hệ với chuyên gia, luật sư của Công ty Luật TNHH Everest qua Tổng đài tư vấn pháp luật 19006198, E-mail:[email protected],[email protected].
Bình luận